المـــــــــــدير المـــــــــالي Financial Manager

تقرير حول

الواقع القانوني للمؤسسات العامة في فلسطين

والحاجة إلى الإصلاح

إعداد الباحث الأستاذ: بلال البرغوثي

مساعدة باحث: وفاء حمايل

إشراف: د. عزمي الشعيبي-المفوض العام لشؤون مكافحة الفساد- أمان

تشرين ثاني 2007

 

تقرير حول

الواقع القانوني للمؤسسات العامة في فلسطين

والحاجة إلى الإصلاح

في ظل تنامي أهمية المؤسسات العامة وبروز دورها في إدارة شؤون المجتمع كأحد الوسائل الأكثر تطوراً ومرونةً وقرباً إلى ديمقراطية الإدارة، وبالنظر إلى اعتماد السلطة الوطنية الفلسطينية لهذا الأسلوب، وإنشائها الكثير من المؤسسات العامة، ولما رافق هذا الأسلوب من تخبّط وانحراف عن الغاية والأصول التي يجب أن تستند إليها تلك المؤسسات، في ظل غياب مرجعيّة قانونيّة واضحة، وفهم خاطئ لمفهوم استقلالية المؤسسات العامة بشكل أعاق عملية الرقابة والتقييم والمساءلة، وأسهم في أحيانٍ كثيرة في سوء الإدارة، وتفشّي ظاهرة الفساد في تلك المؤسسات.

وحرصاً على حُسن أداء القطاع العام، ومحاربة ظاهرة الفساد فيه، وانطلاقاً من دور مؤسسة أمان (الائتلاف من أجل النزاهة والمساءلة) في تعزيز النزاهة والشفافية في القطاع العام، فقد عُمد إلى كتابة هذا التقرير في محاولة لتحليل واقع المؤسسات العامة، والإشكالات التي تحول دون أدائها عملها على النحو المطلوب وذلك بهدف الوصول إلى الحلول المناسبة بشأنها.

وعلى ذلك، فقد قُسم هذا التقرير إلى فرعين: خُصّص الأول منهما للحديث عن الواقع القانوني للمؤسسات العامة، وبيّن الثاني الإشكالات التي تواجه عملها. وفي الخاتمة قُدّمت توصيات بهدف الوصول إلى حلول تذلّل العقبات التي تواجه عمل تلك المؤسسات.

 

الفرع الأول

الواقع القانوني للمؤسسات العامة

أولاً: المفهوم القانوني للمؤسسة العامة:

تعرف المؤسسة العامة بأنها: مرفق إداري مُنحَ الشخصية المعنوية، ليتوفّر له بعض الاستقلال المالي والإداري، بما يكفل له ممارسة مهامه، والغاية التي وُجد لأجلها على النحو المطلوب.

ووفقاً لهذا التعريف، فلا بُدّ من توافر مجموعة من الأركان الرئيسة في المؤسسة، حتى يتسنّى اعتبارها مؤسسة عامة، وتتلخص هذه الأركان بما يلي:

• 1. إدارة مرفق عام، فالمؤسسة العامة طريقة من طرق إدارة المرفق العام، وترتبط معه وجوداً وعدماً. وأسلوب المؤسسة العامة ليس هدفاً بحدّ ذاته، وإنما هو مجرد وسيلة لتحقيق غاية معيّنة، ألا وهي تحرير المرفق العام من الروتين الحكومي، حين يتبيّن أنّ إدارة مرفق معيّن، ستكون أفضل فيما لو فُصل نشاط هذا المرفق، ومُنح قدراً معيّناً من الاستقلال القانوني والمالي والإداري.

• 2. التمتع بالشخصيّة الاعتباريّة (المعنوية)، فهي ركنٌ أساسٌ وجوهري، لقيام المؤسسة العامة، ولا يمكن للمرفق العام أن يكسب صفة المؤسسة إلا إذا تمتّع بشخصيّة معنويّة مستقلّة، لهذا تحرص القوانين عادةً على النصّ صراحةً، على تمتّع المؤسسات العامة بهذه الشخصية.

• 3. التخصّص، فالمؤسسة العامة تتولّى إدارة نشاطٍ معيّنٍ ومحدّد، أو عدّة أنشطةٍ متقاربة ومتكاملة، وتحدّد قوانين المؤسسات العامة تخصّص هذه المؤسسات، أي أنّها تبيّن المهام والمسؤوليات التي تناط بالمؤسسة للقيام بها، وتُظهر أداءها للجمهور. ويترتب على خضوع المؤسسة العامة لمبدأ التخصص، العديد من النتائج القانونية، من أهمّها: عدم مشروعيّة الخروج على نشاط المؤسسة العامة تحت طائلة البطلان، وعدم جواز قبول التبرّعات والهبات والوصايا، إذا كانت تتعارض مع تخصّص المؤسسة.

وفيما يتعلّق بتعريف النظام القانوني الفلسطيني للمؤسسة العامة، فقد اتّسم المفهوم القانوني لفكرة المؤسسة العامّة بضبابيّة وغموض، أنتجه عدم ورود تعريفٍ محدّد وموحّد للمؤسسة العامة في التشريعات الفلسطينية، فعلى سبيل المثال، عرّفت المادة (1) من قانون سلطة النقد رقم (2) (لسنة 1997 المؤسسة العامة بأنها: “كل سلطةٍ أو هيئةٍ أو أي جهة عامة أخرى في فلسطين تتمتّع بالشخصيّة الاعتبارية”. بينما نجد أن المادة (1) من قانون رقم (5) لسنة 1998 بشأن اللوازم العامة، أدخلت المؤسسة العامة ضمن مفهوم الدائرة الحكومية. أما قانون الموازنة العامة والشؤون المالية رقم (7) لسنة 1998، فقد ميّز في التعريف بين المؤسسات العامة تأسيساً على دخول موازنتها ضمن الموازنة العامة من عدمه، فأطلق على المؤسسات العامة التي تدخل موازنتها ضمن الموازنة العامة اسم “المؤسسة العامة” وعرّفها على أنها “أيّ سلطةٍ أو هيئةٍ أو مؤسسةٍ عامّة في فلسطين، تتمتّع بالشخصيّة الاعتباريّة وتدخل موازنتها ضمن الموازنة العامة للسلطة الفلسطينية”. وقد أدخلت المادة الأولى من قانون الخدمة المدنية رقم 4 لسنة 1998 تعريف المؤسسة العامة ضمن الدائرة الحكومية عندما عرفت الأخيرة بأنها: “الدائرة الحكومية: أية وزارة أو إدارة أو مؤسسة عامة أو سلطة أو أية جهة أخرى تكون موازنتها ضمن الموازنة العامة للسلطة الوطنية الفلسطينية أو ملحقة بها”.

ثانياً: الوضع القانوني للمؤسسات العامة في فلسطين:

بالنظر إلى خصوصية الوضع القانوني الفلسطيني الذي مرّ بعد إنشاء السلطة الوطنية الفلسطينية بثلاث مراحل، بدءاً من سيطرة رئيس السلطة على الصلاحيات التشريعيّة والتنفيذيّة برمّتها، مروراً بإنشاء المجلس التشريعي، الذي انتقلت إليه الصلاحيات التشريعية المتمثلة في إقرار القوانين العادية، انتهاءً بصدور القانون الأساسي وتعديلاته، التي نقلت الكثير من الصلاحيات والاختصاصات الممنوحة لرئيس السلطة الوطنية إلى مجلس الوزراء، فقد تأثّرت المؤسسات العامة في مناطق السلطة الفلسطينية بالمراحل المذكورة آنفاً، من حيث: النشأة والتبعيّة والتنظيم، وفقاً لما يلي:

• مؤسسات عامة، نشأت بموجب مراسيم وقرارات رئاسية، كما هو الحال في سلطة جودة البيئة وسلطة الأراضي.

• مؤسسات عامة، نشأت بحكم الواقع ودون أي سند قانوني لها، كما هو الحال في الهيئة العامة للبترول.

• مؤسسات عامة، نشأت بموجب قوانين مقرّة من المجلس التشريعي، كما هو الحال في مؤسسة المواصفات والمقاييس وصندوق النفقة.

• مؤسسات عامة، نشأت بموجب قرارات ولوائح وأنظمة صادرة عن مجلس الوزراء، كما هو الحال في هيئة الحج والعمرة.

ومن جانب آخر، وفيما يتعلّق بأنواع المؤسسات العامة وفقاً للقانون الأساسي المعدّل، فإنّ هناك ثلاثة أنواع، هي: مؤسسات تتبع السلطة التنفيذية (مجلس الوزراء)، ومؤسسات تتبع نظاماً خاصاً رسمه لها القانون الأساسي، كما هو الحال في ديوان الرقابة المالية والإدارية وسلطة النقد، ومؤسسات دولة، كما هو الحال في مجلس القضاء الأعلى والمجلس التشريعي الفلسطيني. ونبيّن فيما يلي الإطار الدستوري الناظم لكلّ نوع منها:

1. الإطار الدستوري الناظم للمؤسسات العامة التابعة للسلطة التنفيذية (مجلس الوزراء):

ينعقد الاختصاص لمجلس الوزراء في الإشراف والرقابة على أعمال المؤسسات العامة التابعة للحكومة، سواء أُلحقت هذه المؤسسات بمجلس الوزراء مباشرة، أو أُلحقت بالوزير الأقرب لطبيعة عمل المؤسسة.  وبموجب المادة (69) ينعقد الاختصاص لمجلس الوزراء في:

• إعداد الجهاز الإداري، ووضع هياكله، وتزويده بجميع الوسائل والإمكانيات اللازمة، والإشراف عليه ومتابعته.

• تحديد اختصاص الهيئات والسلطات والمؤسسات التابعة للجهاز التنفيذي كافة، وما في حكمها.

• إنشاء وإلغاء الهيئات والمؤسسات والسلطات، وما في حكمها من وحدات الجهاز الإداري التي يشملها الجهاز التنفيذي التابع للحكومة.

• تعيين رؤساء هذه الهيئات والإشراف عليها؛ شريطة أن يُنظّمَ عملُ كلٍّ من هذه المؤسسات بقانون.

ولا بدّ من الإشارة هنا، وفيما يتعلّق بالسؤال حول ماهيّة المعيار الذي تتحدّد على ضوئه المؤسسات التي تتبع الجهاز التنفيذي، فإن الإجابة على هذا السؤال تكمن في المادة 63 والتي وُضعت الإطار العام لعمل مجلس الوزراء، حيث نصّت على ما يلي: “مجلس الوزراء (الحكومة) هو الأداة التنفيذيّة والإداريّة العليا التي تضطلع بمسؤولية وضع البرنامج الذي تقرّه السلطة التشريعية موضع التنفيذ، وفيما عدا ما لرئيس السلطة الوطنية من اختصاصات تنفيذية يحددها القانون الأساسي، تكون الصلاحيات التنفيذية والإدارية من اختصاص مجلس الوزراء.”[1]

وفي ضوء هذه المادة والمادتين (68 و69) من القانون الأساسي المشار إليهما أعلاه؛ فالأصل أن تكون تبعيّة المؤسسات العامة لمجلس الوزراء، إما من خلال إلحاقها بمجلس الوزراء مباشرة أو بوزير الوزارة الأقرب لطبيعة عملها، باستثناء ما ورد بشأنه نص خاص في القانون الأساسي فتكون التبعية وفقاً لما تم تحديده بنص المادة.[2] 

وتجدر الإشارة في هذا المقام إلى قيام الحكومات الفلسطينية المتعاقبة، وضمن إطار عمل اللجنة المعنيّة بدراسة وإصلاح وضع المؤسسات الحكومية غير الوزارية؛ بإصدار مجموعة من القرارات تضمنت[3]:

• ضمّ بعض المؤسسات إلى الوزير أو الوزارة الأقرب لطبيعة عملها، مع بقاء الشخصية المعنوية لتلك المؤسسات.

• دمج بعض المؤسسات بالوزارات الأقرب لطبيعة عملها، بحيث أصبحت جزءاً من الهيكل التنظيمي للوزارة وبالتالي فقدت وصفها باعتبارها مؤسسة عامة.

• إلغاء بعض المؤسسات.

• إنشاء مؤسسات أخرى.

وفي السياق ذاته، وسعياً لتوحيد آلية إدارة وتنظيم عمل هذه المؤسسات، فقد أصدر مجلس الوزراء القرار رقم (4/19/09) الصادر بتاريخ 28/6/2005، متضمّناً ضرورة إنشاء مجلس أمناء/ إدارة لكل مؤسسة حكومية غير وزارية، مع تعيين مدير أو رئيس لكل مؤسسة، بحيث يكون مسؤولاً ومُساءلاً عن أعمال هذه المؤسسة أمام رئيس الوزراء أو وزير الوزارة المعنية[4].

2. الإطار الدستوري الناظم لبعض المؤسسات العامة بموجب نصوص خاصة:

تطرّق القانون الأساسي لبعض المؤسسات العامة من خلال نصوص خاصة وفقاً للتفصيلات التالية:

• تضمّنت المادة (93)، تنظيم سلطة النقد والمصارف وسوق الأوراق المالية وشركات الصرافة والتأمين وسائر المؤسسات المالية من خلال قانون، وقد تضمّنت الفقرة الثانية من هذه المادة، على تعيين محافظ سلطة النقد بقرار من الرئيس والمصادقة على تعيينه من قبل المجلس التشريعي. ويتّضح من المادة (93)، أن تبعيّة سلطة النقد هي لرئيس السلطة الوطنية.

• تضمنت المادة 96 على إنشاء ديوان الرقابة المالية والإدارية بموجب قانون، بحيث يتم تعيين رئيس الديوان بموجب قرار من رئيس السلطة الوطنية الفلسطينية، بحيث يقدم رئيس الديوان تقريراً سنوياً أو عند الطلب عن أعماله وملاحظاته لكل من رئيس السلطة الوطنية والمجلس التشريعي.

• تضمّنت المادة (31) على إنشاء هيئة مستقلة لحقوق الإنسان بموجب قانون، بحيث يحدّد القانون تشكيلها ومهامّها واختصاصاتها، على أن تقدّم تقاريرها لكلٍّ من: رئيس السلطة الوطنية والمجلس التشريعي الفلسطيني.

وفي ضوء الإطار الدستوري العام والخاص الوارد أعلاه؛ فالأصل أن تكون صلاحية إنشاء الهيئات والمؤسسات العامة وإلغائها وتعيين رؤسائها، وبالتالي تبعيّة هذه المؤسسات وصلاحية الإشراف والرقابة عليها، لمجلس الوزراء، باستثناء ما ورد بشأنه نصّ خاص في القانون الأساسي. وفي ضوء كون عدد كبير من المؤسسات العامة قد نشأت قبل صدور القانون الأساسي المعدّل، فلا بد من مراجعة القوانين الناظمة لعمل هذه المؤسسات، حتى تنسجم مع مضمون القانون الأساسي وروحه، بحيث لا تقع في دائرة التعارض مع أحكام النصوص المشار إليها أعلاه. إضافة إلى ضرورة مراجعة مجموعة من القوانين التي صدرت بعد تعديل القانون الأساسي، لتنسجم ومضمون القواعد الدستورية الواردة فيه.[5]

3. الإطارُ الدستوري الناظمُ لبعضٍ من المؤسسات التي تُعرف بكونها مؤسسات دولة، والتي تمثّل سلطات مستقلّة:

تطرّقت المادة (100) من القانون الأساسي إلى إنشاء مجلس أعلى للقضاء، بحيث يبيّن القانون طريقة تشكيله واختصاصه وقواعد سير العمل فيه، ويُؤخذ رأيه في مشروعات القوانين التي تنظّم أيّ شأن من شؤون السلطة القضائية بما في ذلك النيابة العامة، كما ونصّت المادة (10 من القانون الأساسي على تشكيل النيابة العامة واختصاصاتها بموجب قانون، في حين تناول الباب الرابع من القانون الأساسي، السلطة التشريعية، حيث تناولت المادة (47) منه، تشكيل المجلس التشريعي. وعلى الرغم من كون السلطتين التشريعية والقضائية سلطتين مستقلّتين، وفقاً لمبدأ الفصل بين السلطات واستقلال السلطة القضائية[6]؛ إلا أنّ ذلك لا يمنع من ضرورة التأكيد على وجوب تنظيم عمل هذه المؤسسات بموجب تشريعات (قوانين ولوائح تنظيميّة وقرارات) توضح مراكز المسؤولية والمساءلة، وذلك إعمالاً للمبدأ الدستوري الوارد في المادة السادسة من القانون الأساسي والتي تنصّ على ما يلي: “مبدأ سيادة القانون أساس الحكم في فلسطين، وتخضع للقانون جميع السلطات والأجهزة والهيئات والمؤسسات والأشخاص”. 

 

الفرع الثاني

المعوقات التي تواجه عمل المؤسسات العامة

أنشأت السلطة الفلسطينية منذ قيامها عشرات المؤسسات العامة، ولم تتّبع أسلوباً واحداً في إنشائها، فبعضها نشأ بالاستناد إلى قوانين خاصة بها، وبعضها الآخر نشأ بموجب أعمال قانونية أخرى (مراسيم رئاسية أو قرارات).

وأمام التنوّع الذي خلق تضارباً وتناقضاً واضحين فيما يتعلّق بالمرجعيّة القانونية للمؤسسات العامّة، وما ترتّب عليها من آثار، فقد فقدت بعض المؤسسات العامة الشروط والسّمات التي تتّصف بها المؤسسات العامة النموذجية. وعلى الرغم من المزايا التي تحقّقها إدارة المرفق العام، من خلال المؤسسات العامّة كالتحرّر من القيود والتعقيدات الإدارية الحكومية، واتخاذ أساليب إدارية توافق طبيعة النشاط الذي يقوم به المرفق، وكذلك للتخفيف من العبء الواقع على كاهل الإدارة العامة الحكومية، ومع ذلك فقد ينتج عن إنشاء المؤسسات العامة مساوئ معينة، ترجع في الغالب إلى إساءة استعمال الاستقلال الذي تتمتّع به، وضعف الرقابة المفروضة عليها، أو تنتج عن عدم التنسيق بين الأنواع المختلفة لهذه الأشخاص مع كثرة إنشائها بدون دراسة دقيقة ومعمقة لمدى الحاجة إليها. ويمكننا إجمال الإشكالات التي تواجه المؤسسات العامة بما يلي:

أولاً: غياب المرجعيّة القانونيّة الواضحة:

ويتمثّل ذلك بالآتي:

• 1. تعارض المرجعية القانونيّة للكثير من المؤسسات العامة مع القانون الأساسي، حيث نجد أن غالبية المؤسسات العامة القائمة تتعارض من حيث النشأة والتبعيّة والتنظيم مع المادة (69) من القانون الأساسي، والتي وكما بيّنا سابقاً، تجعل من تبعيّة المؤسسات العامة غير الوزارية إلى مجلس الوزراء، بينما تتبع الكثير من المؤسسات العامة حالياً إلى رئيس السلطة الوطنية، دون أن يُنصّ على ذلك في القانون الأساسي. ومن جانب آخر فإنّ بعض المؤسسات العامة غير الوزارية تنظّم بموجب تشريعات ثانوية (مراسيم رئاسية أو لوائح أو أنظمة أو قرارات حكومية) على الرغم من أن نصّ القانون الأساسي جاء واضحاً في هذا الخصوص عندما نصّت مادته 69/9 على أن تنظم المؤسسات العامة بموجب قانون، وليس تشريعاً من درجة أخرى[7].

• 2. انعدام المرجعية القانونية لبعض المؤسسات العامة، حيث نجد أن هنالك عدداً من المؤسسات العامة التي لم ينشر القرار المتعلّق بإنشائها، على الرغم من أنه خُصّصت لها موازنات مستقلّة في الموازنة العامة للسلطة الوطنية الفلسطينية[8]. كما أن هنالك مؤسسات أُنشئت بقرار رئاسي لم يتضمّن أية أحكام متعلّقة بتنظيم هذه المؤسسات.

• 3. عدم وضوح المرجعيّة القانونيّة والإداريّة بالنسبة للكادر البشري العامل في المؤسسات العامة، حيث لا توجد معايير واضحة بالنسبة لتبعية موظفي تلك المؤسسات، فالبعض يتبع إلى الوظيفة العامّة، فينطبق على الموظفين فيها قانون الخدمة المدنيّة، والبعض الآخر يتبع القطاع الخاص، فينطبق على الموظفين فيها قانون العمل أو أنظمة خاصّة، والبعض الآخر يتبع نظاماً مشتركاً، فقسم من الموظفين يتبع الخدمة المدنية، والآخر يتبع القطاع الخاص.

ويندرج ضمن هذه الإشكالية، مسألة تعيين رؤساء تلك المؤسسات وموظفي الفئات العليا فيها، والذي غالباً ما يكون بموجب مراسيم رئاسية تستند إلى قانون الخدمة المدنيّة الفلسطيني، إلاّ أنها تخالف القانون الأساسي الذي يجعل، بموجب المادة 69/9 منه، تعيين هذه الفئة من الموظفين اختصاصاً لمجلس الوزراء وليس لرئيس السلطة.

ثانياً: غياب الفهم الصحيح لمفهوم الاستقلال المالي والإداري:

إن من أهم العوامل التي أثّرت سلباً على حُسن أداء المؤسسات العامة، هو الفهم الخاطئ للاستقلال المالي والإداري من حيث مداه ومضمونه، حيث فهم الكثير من هذه المؤسسات أن معنى الاستقلال هو التفرد المطلق في سلطة إدارة هذه المؤسسة دون أي رقيب أو معقب، وأن مفهوم الاستقلال المالي والإداري ومفهوم الرقابة، هما مفهومان متناقضان متعارضان ينفي أحدهما الآخر، وممّا عزّز من هذا الفهم الخاطئ، أنه امتدّ ليشمل الجهات التي يفترض بها أن تمارس دوراً رقابياً على عمل تلك المؤسسات، ومن جانب آخر، فإنّ الخلل الذي أوضحناه سابقاً فيما يتعلّق بالمرجعيّة القانونيّة خصوصاً لجهة تبعيّة تلك المؤسسات إلى رئاسة السلطة الوطنية، والتي تخرج وفقاً للنظام القانوني والسياسي الفلسطيني عن رقابة المجلس التشريعي الفلسطيني ورقابة الأجهزة الحكومية، أمّن غطاءً لتلك المؤسسات تحتجب وراءه من أية رقابة تُمارس عليها بدعوى أنها تقيّد من استقلالها.

ولتوضيح المعنى السليم لمفهوم الاستقلال المالي والإداري الذي يجب أن تتمتّع به المؤسسات العامّة لا بدّ من الموازنة بينه وبين مفهوم الرقابة وتحديد مداهما وتأثير كلّ منهما على الآخر، ولذلك يتوجّب علينا في البداية التعريف بالاستقلال المالي والإداري ومن ثمّ التعرّض لمفهوم الرقابة وخصوصيته في الأنظمة اللامركزية التي تقوم عليها فكرة المؤسسة العامة.

1. المفهوم القانوني للاستقلال المالي والإداري:

ترتبط فكرة الاستقلال بفكرة اللامركزية المرفقية، حيث يجد المُشرّع في أحيان كثيرة أنه من الضروري أن يمنح بعض المشاريع والمرافق والمصالح العامة الشخصية المعنوية، وقدراً من الاستقلال عن الإدارة المركزية مع خضوعها لإشرافها، لذا يعكس منح الاستقلال للمؤسسات العامة، الرغبة في إنشاء منظمة إدارية قادرة على إنتاج وتقديم خدمة تنطوي على نفع عام بشكل مستقل ومتكامل، وبعيداً عن الروتين الحكومي.

وتمارس اللامركزية المرفقية نشاطاً واحداً أو أنشطة متجانسة، كما هو الحال في الهيئات والمؤسسات العامة، على عكس اللامركزية المحليّة التي تدير العديد من المرافق أو الأنشطة غير المتجانسة. ولا يستند هذا الأسلوب على فكرة الديمقراطية، إنما هي فكرة فنّية تتّصل بكفاءة وحسن إدارة المرفق العام.

ونشير هنا إلى أن مفهوم الاستقلال يجب أن يكون نسبياً، بحيث تختلف هذه الاستقلالية من مؤسسة إلى مؤسسة أخرى، وفقاً للغاية والهدف من إنشاء هذه المؤسسة، ومدى العلاقة ما بين عملها وضرورة ممارسته باستقلال، فمثلاً لا يجوز أن تكون الاستقلالية التي تتمتّع بها لجنة الانتخابات المركزية مماثلة للاستقلالية التي يجب أن تتمتّع بها سلطة الأراضي أو مؤسسة المواصفات والمقاييس، كون أن استقلاليّة لجنة الانتخابات المركزيّة أمر مطلوب وملحّ، لضمان نزاهة أدائها وحياديّته، بينما لا يكون هذا الاستقلال مطلوباً بالنسبة لسلطة الأراضي إلا بالقدر الذي يضمن لها المهنية والمرونة في عملها.

ولا يعني الاستقلال المالي والإداري، الخروج عن القوانين والأنظمة واللوائح المالية والإدارية العامة الناظمة لعمل المؤسسات العامة بشكل عام، بل على العكس، فالمقصود بالاستقلال هو الحصول على المرونة الكافية في تنفيذ مهام وواجبات تلك المؤسسات في ضوء هذه القوانين[9]. وإذا ما أردنا أن نحدد المقصود بالاستقلالية المذكورة فيمكننا أن نحددها بالآتي[10]:

• القيام بالتعاقد وإجراء كافة التصرفات والأعمال التي من شأنها تحقيق الغرض الذي أُنشئت المؤسسة لأجله.

• وضع اللوائح الداخلية اللازمة لتنظيم عملها والمتضمنة للقواعد الواجب اتباعها في إدارتها وحساباتها وإدارة أموالها، على أن يكون ذلك في إطار القانون ووفقاً للقرار الذي نشأت المؤسسة بموجبه.

• يكون للمؤسسة العامّة ميزانيتها الخاصة، ويحدد السند القانوني الذي نشأت بموجبه القواعد التي تحكم هذه الموازنة.

• تعتبر أموال المؤسسة العامة أموالاً عامّة تجري عليها القواعد والأحكام المتعلّقة بالأموال العامّة، ما لم يُنصّ على خلاف ذلك في القرارات الصادرة بإنشاء هذه المؤسسات.

• تسري على موظفي وعمال المؤسسات العامة أحكام القوانين المتعلقة بالوظائف العامة فيما لم يرد بشأنه نصّ خاصّ في القرار الصادر بإنشاء المؤسسة.

فالاستقلال القانوني للمؤسسات العامة يعني أهليّة التعاقد والتصرّف، واكتساب الحقوق، وتحمّل الالتزامات، ووجود نائب يعبّر عن إرادتها ويتمتّع بحق التقاضي واتخاذ القرارات دون الحاجة إلى المصادقة عليها من جهة رئاسية أعلى.

والاستقلال المالي، يعني أن يكون للمؤسسة مواردها المالية الذاتيّة بحيث تكفي لتمويل نفقاتها، ويتحقّق ذلك بوجود موازنة خاصّة تتضمّن جانبيّ الإيرادات والنفقات المعدّة وفقاً للقواعد المحاسبية العامة، ولا بدّ من الإشارة إلى أن مقتضيات الاستقلال المالي، تستوجب أن تعمل المؤسسة العامة على تحقيق التوازن المالي في موازنتها المالية. فالمؤسسات العامّة التي تعجز عن تحقيق هذا التوازن المالي، تضطّر لطلب المعونات الحكومية لتغطية عجزها ممّا يهدّد استقلال هذه المؤسسات[11].

والاستقلال الإداري، يعني أن تستقلّ المؤسسة العامة بإدارة شؤونها الداخلية، سواء فيما يتعلّق بأنظمة العمل الداخلية أو فيما يتعلّق بشؤون الموظفين لديها، خصوصاً عندما يتبع هؤلاء الموظفون إلى نظام خاص بهم.

2. الرقابة على المؤسسات العامة وتأثيرها على مفهوم الاستقلال المالي والإداري:

إن منح المؤسسات العامة الاستقلال المالي والإداري، لا يعني أنها ممالك مستقلّة مُحصّنة من الرقابة عليها، حيث تخضع هذه المؤسسات بشكل عام إلى الأنظمة والقوانين العامة المتعلّقة بالرقابة والإشراف على حُسن أداء الدولة بأجهزتها المركزيّة واللامركزيّة، وتجدر الإشارة والتركيز في هذا المقام، على نقطة في غاية الأهمية، وهي أن سوء فهم مصطلح “الاستقلال المالي والإداري للمؤسسات العامة” قلب موازينه ليتحوّل إلى مرتع خصب للاعتداء على المال العام وممارسة الفساد، حيث أخذت الاستقلالية تنحو منحىً خطراً، أدت إلى منزلقات كثيرة لنهب المال العام ومخالفة القوانين، الأمر الذي أدّى إلى استشراء الفساد وغياب الرقابة الفاعلة وتطبيق مبدأ الثواب والعقاب.

وقد أجمع الفقهاء على أن الرّقابة التي تُمارس على المؤسسات العامّة تختلف بطبيعتها وآليتها والهدف منها، عن الرقابة التي تُمارس على الأجهزة المركزية، وذلك بحكم الاستقلال الذي يجب أن تتمتّع به هذه المؤسسات، حيث تفرض على الأجهزة المركزية رقابة إدارية رئاسية مباشرة، تستند إلى ما للرئيس الإداري من صلاحيات وسلطات، في توجيه مرؤوسيه، والإشراف عليهم، في إطار تدرّج الهرم الإداري، والذي يمكن بمقتضاه إصدار الأوامر إليهم وإلغاء وتعديل أعمالهم، فضلاً عن الحلول محلّهم في العمل أحياناً، بينما تفرض على المؤسسات العامة وصايا إدارية تختلف بطبيعتها عن الرقابة الرئاسية وفقاً للآتي[12]:

• ‌أ- تعتبر الوصايا الإدارية استثناءً على الأصل العام، وهذا يعني أنها لا تفترض ولا يمكن ممارستها، إلا بناء على نصّ قانوني يقرّرها صراحةً، ولا تعمل إلا في حدود هذا النص، وأي خروج على حدود النص، يؤدّي إلى بطلان عمل جهة الوصايا، وكذلك الأمر، إذا ما مارست جهة الوصايا رقابتها دون نصّ قانوني، ذلك أن افتراض الوصاية الإدارية دون نص قانوني يقرّرها صراحةً، يؤدي إلى عرقلة سير أعمال الأجهزة اللامركزية ويهدم استقلالها، وكلّ ذلك تطبيقاً لقاعدة استقرت في القضاء الإداري مؤداها: “أن لا وصاية دون نصّ ولا وصاية أزيد من النصوص”. أمّا الرقابة الرئاسية؛ فهي من مقومات التنظيم الإداري المركزي وتعتبر إحدى دعائم هذا التنظيم، لذلك فإن سلطة الرقابة الإدارية الرئاسية سلطة مفترضة بحكم القانون ولا تحتاج إلى نصّ يقرّرها، فهي مقرّرة وفقاً للمبادئ العامة، حتى لو لم ينصّ القانون صراحةً على ذلك.

• ‌ب- لا تملك السلطات المركزية في إطار الوصاية الإدارية توجيه أوامر أو تعليمات مُلزمة على الهيئات اللامركزية الخاضعة لوصايتها، ذلك أن توجيه الأوامر وواجب الطاعة من سمات التبعية الإدارية والتدرّج الرئاسي، وهذا ما لا يتّفق مع الاستقلال الإداري والمالي، الذي يعتبر عنصراً أساسياً وهاماً من عناصر وجود الإدارات المركزية.

• ‌ج- تمتاز الرقابة الرئاسية بأنها رقابة داخلية، في حين أن الوصايا الإدارية تمثل رقابة خارجية، نظراً لاستقلال المرافق العامة اللامركزية المشمولة بالوصاية الإدارية عن جهة الرقابة عليها، ونتيجةً لذلك، تكون وسائل الوصايا الإدارية أخفّ من وسائل الرقابة الرئاسية.

• ‌د- تمتاز الرقابة الرئاسية بالشمول والاستمرارية، في حين أنّ الوصايا الإدارية على العكس من ذلك تتّصف بالانحسار والجزئيّة والعرضيّة.

• ‌ه- إن الهيئات اللامركزيّة تمارس أعمالها بصفتها ممثّلةً لشخص معنويّ عامّ مستقلّ، ممّا يترتّب عليه أنّ هذه الأعمال تُنسب إليها وتتحمّل المسؤولية عنها، بالرغم من الوصايا أو الرقابة عليها من السلطة المركزية، ومن هنا فإن الرقابة في صورة قرارات إدارية تخضع لمختلف طرق الطعن، سواء كان منها التظلم بالطرق الإدارية أو عن طريق الطعن بها بالإلغاء أمام القضاء الإداري.

ومن جانب آخر فإن المؤسسات العامة، وبما أنّها تتصرّف ابتداءً باعتبارها ممثلةً لشخص معنوي مستقلّ، فإن أعمالها تنسب إليها، وتتحمّل المسؤولية عنها، حتى ولو أجرت السلطة المركزيّة رقابتها عليها، وعلى ذلك، فإنّ قرار الجهة المركزية يكون مُنبتّ الصلة عن القرار الوصائي، وينبني على هذا أن أعمال هذه المؤسسات تُنسب إليها، حتى لو صادقت عليها سلطة الوصايا، والمسؤولية التقصيرية عن هذه الأعمال تتحمّلها المؤسسات العامّة لا سلطات الوصاية، كما أنّ من حقّ هذه المؤسسات أن تعدل عن قراراتها، فيما إذا رأت ملاءمة ذلك.

وعلى الرغم من أن الرقابة التي تكون على شكل وصايا إدارية، تأخذ بعين الاعتبار استقلالية المؤسسات العامة، فلا تمس بها إلا بالنزر اليسير الذي يضمن عدم انحراف تلك المؤسسات عن أهدافها، إلا أنّ لهذه الرقابة دوراً بارزاً في ضبط الانحراف الناتج عن سوء فهم المقصود من الاستقلال المالي والإداري وذلك من خلال الأساليب التي تُمارس بها هذه الرقابة والمتمثّلة بالآتي:

• ‌أ- الرقابة على الأشخاص: وتمارس من خلال صورتين، سلطة تعيين القائمين على المؤسسة العامة، حيث تمارس السلطة المركزية دوراً رقابياً على المؤسسة العامة من خلال حقّها بتعيين كبار الموظفين فيها، وهو حقّ يستند في الحالة الفلسطينية إلى المادة 69 من القانون الأساسي، التي تجعل من مجلس الوزراء صاحب الصلاحية في تعيين رؤساء تلك المؤسسات، واستناداً إلى المبدأ الإداري بأن صاحب الصلاحية بالتعيين هو صاحب الصلاحية بالعزل، وعلى اعتبار أن رئيس المؤسسة هو مسؤول أمام مجلس الوزراء أو من ينيبه المجلس (الوزير المختص)، فإن لمجلس الوزراء دوراً رقابياً وبارزاً على حُسن أداء المؤسسة. وأمّا الصورة الثانية لهذه الرقابة، فهي الرقابة التي تُمارس على الكادر الوظيفي، عندما يتبع هذا الكادر للقطاع العام، فيخضع بالتالي لأحكام قانون الخدمة المدنية، وإشراف ديوان الموظفين العام ورقابة ديوان الرقابة المالية والإدارية.

• ‌ب- الرقابة على الأعمال: ويُقصد بها الرقابة من قبل الأجهزة المركزية على تصرّفات المؤسسات العامة من حيث المشروعيّة والملاءمة. فمثلاً يجوز لسلطة الرقابة على المؤسسات العامة أن تُعلن بنفسها بطلان أيّ تصرّف يصدر عن تلك المؤسسات، إذا كان يخالف بشكل واضح وصريح نصّ القانون[13]، وقد تأخذ هذه الصورة نطاقاً أوسع عندما تمنح السلطات المركزيّة حقّ المصادقة على بعض أعمال المؤسسات العامة وتصبح شرطاً لنفاذها.

3. الأجسام الرقابية على المؤسسات العامة:

• ‌أ- مجلس الوزراء: وذلك من خلال السلطة الإشرافية التي منحها له القانون الأساسي على المؤسسات العامة بموجب المادة 68 التي نصّت فقرتها الخامسة على أنّ من صلاحيات رئيس مجلس الوزراء “الإشراف على أعمال الوزراء والمؤسسات العامة التابعة للحكومة”. والمادة 69 التي نصّت الفقرة 9/ب منها على أن من صلاحيات مجلس الوزراء “تعيين رؤساء الهيئات والمؤسسات والإشراف عليها وفقاً لأحكام القانون”.

• ‌ب- المجلس التشريعي الفلسطيني: وذلك من خلال الدور الرقابي الذي يمارسه على السلطة التنفيذية بأجهزتها المركزية وغير المركزية، ومن ضمنها المؤسسات العامة، وقد يمارس المجلس التشريعي رقابته على تلك المؤسسات بشكل مباشر، وذلك من خلال استخدام الوسائل الرقابية المتاحة له قانوناً، في مواجهة القائمين على المؤسسة العامة كاستدعاء رئيس المؤسسة ومساءلته واستجوابه، حيث نصّت الفقرة الأولى من المادة 56 من القانون الأساسي على أن لكل عضو من أعضاء المجلس الحقّ في: “التقدّم إلى السلطة التنفيذيّة بكل الطلبات الضرورية والمشروعة اللازمة لتمكينه من ممارسة مهامّه النيابيّة”. ونصّت الفقرة الثالثة من المادة المذكورة أن لكل عضو الحق في: “توجيه الأسئلة والاستجوابات إلى الحكومة أو إلى أحد الوزراء، ومَن في حُكمهم، ولا يجوز مناقشة الاستجواب إلا بعد مرور سبعة أيام من تقديمه إلا إذا قبل الموجّه إليه الاستجواب، الردّ والمناقشة حالاً، أو في أجل أقل، كما أنه يجوز تقصير هذا الأجل، في حالة الاستعجال إلى ثلاثة أيام بموافقة رئيس السلطة الوطنية”[14]. كما ويمكن للمجلس أن يمارس رقابته من خلال تشكيل لجان تقصّي الحقائق، بحق المؤسسة أو القائمين عليها، حيث نصّت المادة 58 من القانون الأساسي على أن: “للمجلس أن يكوّن لجنة خاصة، أو يكلّف إحدى لجانه، من أجل تقصّي الحقائق في أي أمر عام، أو في إحدى الإدارات العامة”. وأخيراً فإن للمجلس أن يمارس رقابته على المؤسسات العامة مباشرة، من خلال حقّه في سحب مصادقته على تعيين رئيس المؤسسة في الحالات التي يكون من حقّ المجلس المصادقة على تعيين رئيس المؤسسة العامة.

أما الرقابة غير المباشرة للمجلس على المؤسسات العامة، فتكون من خلال رقابته على الحكومة وإلزامها باتّخاذ إجراءات معيّنة بحق المؤسسة أو القائمين عليها.

• ‌ج- وزارة المالية، وذلك فيما يتعلّق بالشؤون المالية للمؤسسات العامة، فهناك عدد من النصوص القانونية الواردة في قانون رقم (7) لسنة 1998 بشأن تنظيم الموازنة العامة والشؤون المالية، التي تفرض على المؤسسات العامة الالتزام بأحكامه، فيما يتعلّق بإعداد موازناتها والحسابات الختاميّة وتنفيذ الموازنة وإدارة الدين والأصول والتدقيق. ونذكر من هذه النصوص المادة 22 التي ألزمت المؤسسات العامة التقيّد بتعليمات دائرة الموازنة في وزارة المالية بنصّها على أنه: “على الوزارات والمؤسسات العامة والمؤسسات التقيّد التام بالتعليمات التي تضعها دائرة الموازنة لإعداد مشروع قانون الموازنة العامة، ومشروع نظام جدول تشكيلات الوظائف وأية تعليمات أخرى لتمكين دائرة الموازنة العامة من القيام بمهامها على أكمل وجه”. والمادة 23 من القانون ذاته، التي اعتبرت أن المؤسسات العامة “مسؤولة عن صحة الأرقام والبيانات والمعلومات والجداول المقدّمة من قبلها لدائرة الموازنة”. وأوجبت المادة 24 من هذا القانون على المؤسسات العامّة “تزويد دائرة الموازنة العامة بجميع البيانات والمعلومات والجداول والإيضاحات التي تطلبها دون تأخير”. وأوجبت المادة 46 من القانون على جميع المؤسسات العامة “تزويد الوزارة ودائرة الموازنة ببيان تفصيلي يتضمّن الإنفاق الشهري الفعلي من مخصّصاتها المعتمدة، وفق النماذج التي تعدّها الوزارة وكذلك الموقف المالي للإيرادات والمنح والمقبوضات الفعلية، وذلك في موعد لا يتجاوز نهاية الأسبوع الأول من الشهر التالي”.

ويندرج ضمن إطار رقابة وزارة المالية أيضاً، الرقابة على تعيين الموظفين في تلك المؤسسات، حيث فرضت المادة 2 من قرار مجلس الوزراء رقم (60) لسنة 2004م بمعالجة الاعتمادات - الإحداثات المالية لوظائف القطاع العام، على الدوائر الحكومية ومن ضمنها المؤسسات العامة أن تنسّق مع وزارة المالية بشكل مسبق بشأن أي تعيينات - إحداثيات جديدة فيها.

• ‌د- ديوان الرقابة المالية والإدارية: حيث تخضع المؤسسات العامة بموجب قانون ديوان الرقابة المالية والإدارية رقم 15 لسنة 2004 لرقابة الديوان، ولذلك للتحقّق من حُسن استغلال المال العام، وتطوير السياسات والإجراءات الإدارية وتحسين الأداء، فقد نصّت المادة 31 من هذا القانون على أن تخضع المؤسسات العامة لرقابة الديوان، فنصّت الفقرة السابعة من هذه المادة، على أنّ من ضمن الجهات التي تخضع لرقابة الديوان: “الهيئات والمؤسسات العامّة والأهليّة والنقابات والجمعيات والاتحادات بجميع أنواعها ومستوياتها ومَن في حكمها”. ولا بدّ من الإشارة هنا إلى انه وحتى مؤسسات الدولة غير الخاضعة للسلطة التنفيذية؛ كالمجلس التشريعي والمؤسسات التي تتبع لرئيس السلطة تخضع لرقابة هذا الديوان، حيث أخضعت الفقرة الأولى من المادة 23 هذه المؤسسات لرقابة الديوان، بنصّها على أن ممّن يخضعون لرقابة الديوان “رئاسة السلطة الوطنية والمؤسسات التابعة لها”. وقد بيّنت الفقرتان السابعة والثامنة من المادة المذكورة أن الديوان يمارس الرقابة على المؤسسات العامة وذلك من خلال: “تنفيذ السياسات الخاصة بالرقابة والتفتيش بما يضمن تعزيز الشفافية والمصداقية والوضوح في أعمال الحكومة والمؤسسات والهيئات العامة ومن في حكمها. وبحث وتحرّي أسباب القصور في العمل والإنتاج بما في ذلك الكشف عن عيوب النُظم المالية والإدارية والفنية التي تعرقل سير أعمال الحكومة والأجهزة والمؤسسات العامة واقتراح وسائل تلافيها ومعالجتها”.

• ‌ه- هيئة مكافحة الكسب غير المشروع[15]: حيث تمارس هذه الهيئة، حال وجودها، رقابة على الأشخاص في المؤسسات العامة تشمل وفقاً للمادة 2 من قانون الكسب غير المشروع رقم (1) لسنة 2005، الموظفين الخاضعين لقانون الخدمة المدنية من الفئات: الخاصة والأولى والثانية، ومسؤولي وأعضاء الجهات التي تتلقّى موازناتها أو أي دعم من الموازنة العامة للدولة. وتهدف رقابة هذه الجهة على المؤسسات العامة إلى ضمان نزاهة القائمين عليها من موظفين ومسؤولين، بعدم حصولهم على منافع مالية نتيجة استغلالهم الوظيفة أو الصفة أو نتيجة سلوك مخالف لنص قانوني أو للآداب العامة أو بأية طريقة غير مشروعة.

• ‌و- ديوان الموظفين العام: وذلك من خلال إشرافه على الكادر الوظيفي للمؤسسات العامة إذا ما كانوا يخضعون لقانون الخدمة المدنية.

 

خاتمة وتوصيات:

يتبيّن لنا من خلال هذا التقرير، أن واقع المؤسسات العامة في فلسطين، يشوبه في بعض جوانبه الخلل والضبابيّة، التي نتجت عن إشكالات قانونيّة تمثّلت في غياب الوضوح في المرجعيّة القانونيّة، من حيث الإنشاء والتبعيّة والتنظيم، إضافة إلى إشكالاتٍ عمليّة تمثّلت في التخبّط الذي وقعت به السلطة الفلسطينية عند إنشائها لتلك المؤسسات، وغياب الفهم السليم لمصطلح الاستقلال المالي والإداري، واعتقاد تلك المؤسسات أن هذا الاستقلال يجعلها في منأى وحصانة من الرقابة على أعمالها وتصرّفاتها، واتّساع هذا الاعتقاد الخاطئ، ليشمل الجهات العليا التي من المفترض أن تُشرف على تلك المؤسسات وتراقب أداءها.

وعليه نوصي بالآتي:

• 1. التأكيد على أن مفهوم الاستقلال المالي والإداري ومفهوم الرقابة، هما مفهومان متكاملان غير متناقضين، ولا ينفي أحدهما الآخر، وأن منح الاستقلال المالي والإداري للمؤسسات العامة لا يجعلها خارج إطار الرقابة، وأن هناك صوراً من الرقابة الإدارية، يجب أن تُمارس على تلك المؤسسات، سواءً كانت رقابة على الأشخاص، أو رقابة على الأعمال، أو رقابة على الشؤون المالية لتلك المؤسسات، وأن هناك أجساماً رقابيّة رسميّة، لها الحق في ممارسة هذه الرقابة، تتمثّل في كل من: (مجلس الوزراء، المجلس التشريعي، وزارة المالية، ديوان الرقابة المالية والإدارية، هيئة مكافحة الكسب غير المشروع، ديوان الموظفين العام).

• 2. التأكيد على أن مفهوم الاستقلال المالي والإداري هو مفهوم نسبي، يختلف من مؤسسة لأخرى وفقاً لحاجة المؤسسة إلى هذا الاستقلال في ممارستها لأعمالها ومهامها، وهنا فإنه من الضرورة الأخذ بالحسبان عند تقرير حدود الاستقلال المالي والإداري لتلك المؤسسات، النظر إلى واقع كلّ مؤسسة على حدة، من حيث الخصوصية التي يجب منحها للكادر البشري فيها، أو من حيث خصوصيّة وضعها المالي، ومنحها هامش تصرّف أكبر في هذا الجانب، مع ممارسة رقابة ماليّة لاحقة عليها.

• 3. ضرورة أن تُعالج التشريعات المنشئة والمنظّمة لعمل المؤسسة العامة، كافّة الأحكام المتعلّقة بإنشائها، والغاية منها، ومهامّها واختصاصاتها وعلاقاتها مع المؤسسات الحكومية ذات الصلة، وآليات الرقابة المالية والإدارية على تصرّفاتها والجهة التي تملك الوصايا الإدارية عليها، وهيكليتها والتفاصيل المتعلقة بكادرها الوظيفي من حيث تبعيّته وأنظمته الخاصة.

• 4. تصويب الوضع القانوني للمؤسسات العامّة القائمة بما يتّفق مع القانون الأساسي، من حيث ضرورة إتباعها لمجلس الوزراء، وإعادة النظر في تعيينات رؤساء تلك المؤسسات والقائمين عليها، وجعل هذا التعيين اختصاصاً لمجلس الوزراء، على أن يُراعى عند اختيار القائمين على تلك المؤسسة، أن يتم من قِبل لجنة وطنية عُليا تُراعي اعتبارات المهنيّة والحياديّة في التعيين. والالتزام بأحكام القانون الأساسي، فيما يتعلّق بإنشاء مؤسسات عامة جديدة وتبعيّتها وتعيين رؤسائها.

• 5. إعادة النظر في بعض المؤسسات العامة القائمة، من حيث: أهمية وجودها، وإمكانيّة دمجها مع الوزارات ذات العلاقة، ومن جانب آخر عدم التسرّع في إنشاء أيّة مؤسسات عامة جديدة، وإجراء دراسات معمّقة عند ظهور الحاجة لإدارة مرفق عام لمدى جدوى وأهميّة إدارة هذا المرفق، عن طريق مؤسسة عامّة جديدة.

• 6. التأكيد على وجوب تنظيم عمل المؤسسات التي توصف باعتبارها مؤسسات دولة، كمجلس القضاء الأعلى، والمجلس التشريعي، ولجنة الانتخابات المركزيّة، بموجب تشريعات (قوانين ولوائح تنظيمية وقرارات) توضّح مراكز المسؤولية والمساءلة، وذلك إعمالاً للمبدأ الدستوري الوارد في المادة السادسة من القانون الأساسي، والتي تنصّ على ما يلي: “مبدأ سيادة القانون أساس الحكم في فلسطين، وتخضع للقانون جميع السلطات والأجهزة والهيئات والمؤسسات والأشخاص”.

• 7. تعزيز مفاهيم المحاسبة والمساءلة والشفافيّة والنزاهة في إنشاء وإدارة المؤسسات العامة من خلال:

• تحديد تبعيّة المؤسسة العامّة والقائمين عليها، وتوفير الأرضيّة القانونيّة لعمل المؤسسات العامّة، الأمر الذي يضمن خضوع الموظفين الذين يتولّون هذه المؤسسات للمساءلة القانونية والإدارية والأخلاقية عن نتائج أعمالهم.

• اعتماد مبدأ الشفافيّة والوضوح، وتقديم تقارير دورية عن أعمال ومدى نجاعة المؤسسة العامة في تنفيذ أعمالها، وضمان حق المواطنين في الحصول على المعلومات اللازمة عن هذه المؤسسات، بالقدر الذي يضمن التأكد من أن عمل هذه المؤسسات يتّفق مع القيم الديمقراطية ومع تعريف القانون لوظائف المؤسسة ومهامها.

• تحديد ووضوح وعلنيّة الإجراءات والقواعد المالية والإدارية التي تحكم عمل المؤسسات العامة، مع مراعاة غايات وأهداف وطبيعة عمل كل مؤسسة. إضافةً إلى تعزيز منظومة القيم المتعلّقة بالصدق والأمانة والإخلاص والمهنيّة في عمل وإدارة هذه المؤسسات.

• 8. تطوير الرقابة الفاعلة على المؤسسات العامة وذلك من خلال الآتي:

• توفير الأرضية القانونية لعمل المؤسسات العامة، بحيث يتم العمل وبالتنسيق مع الجهات التشريعية، على تحديد القوانين والأنظمة والتعليمات لكل الممارسات المالية والإدارية، وبما يقلّل حجم الاجتهادات الشخصيّة التي تعتبر أهم مدخل للغش والفساد من ناحية، وتشديد العقوبات المفروضة على جرائم الغش والفساد من ناحية أخرى.

• تفعيل وسائل المحاسبة والمساءلة، فبالنظر إلى أن المساءلة والمحاسبة الحقيقية تعني القدرة على مساءلة المسؤولين على اختلاف مستوياتهم ثواباً وعقاباً، والطلب منهم تفسير قراراتهم، وتحمّل مسؤولية أعمالهم، دون أي تمييز بسبب مناصبهم، فهي بذلك تُسهم بشكل فاعل في مكافحة الغش والفساد، وفي هذا الإطار تعمل أجهزة الرقابة العليا على تدعيم مبدأ المُحاسبة والمُساءلة، من خلال السعي لإقرار القوانين، وتحديد العقوبات، وتطبيق الإجراءات القانونية التي تضمن المكافأة والمعاقبة على كافة المستويات.

• تحديث وسائل وأساليب الرقابة، ذلك أنّ التطوّرات المُتلاحقة في بيئة الأعمال واستخدام التقنيات الحديثة، وثورة المعلومات تستدعي تطوير أدوات وأساليب الممارسة الرقابية، واستخدام البرمجيات الحديثة ووسائل الرقابة التحليلية والأساليب الكميّة الحديثة.

*** انتهى***

 

---

[1]

للتفصيل راجع دراسة احمد أبو دية وجهاد حرب “إشكاليات الفصل بين السلطات في النظام السياسي: السلطة التنفيذية مؤسستا الرئاسة ومجلس الوزراء”، رام الله، الائتلاف من أجل النزاهة والمساءلة، 2006.

[2]

وذلك إعمالاً لقاعدة الخاص يقيّد العام.

[3]

لرصد قرارات مجلس الوزراء بهذا الخصوص، انظر الملحق المرفق بهذه الدراسة.

[4]

وعلى الرغم من محاولات مجلس الوزراء لتنظيم عمل هذه المؤسسات إلا أن القرارات الصادرة عن المجلس بهذا الشأن اتّسمت بالغموض أو عدم الدقّة أحياناً؛ فعلى سبيل المثال تم استخدام مصطلح ” إلحاق” وفي أحيان أخرى تم استخدام مصطلح “دمج” دون تحديد الفرق أو ما المقصود بالمصطلحين.

[5]

للتفصيل انظر دراسة جهاد حرب “مستقبل الإصلاح السياسي في السلطة الفلسطينية في ظل حكومة حماس”، رام الله، المركز الفلسطيني للبحوث السياسية والمسحية، وانظر الجدول الملحق بهذه الدراسة والذي يتضمّن مجموعة من القوانين بحاجة إلى دراسة وتعديل.

[6]

مادة 2 من القانون الأساسي:”الشعب مصدر السلطات ويمارسها عن طريق السلطات التشريعية والتنفيذية والقضائية على أساس مبدأ الفصل بين السلطات على الوجه المبيّن في القانون الأساسي”. مادة 97:”السلطة القضائية مستقلة….”

[7]

لا بدّ من الإشارة هنا إلى أننا لا نتّفق مع ما ذهب إليه المشرّع الفلسطيني من أن تنظيم المؤسسات العامة يجب أن يكون بموجب قانون يصدر عن المجلس التشريعي، ونرى أنه كان من الأفضل لو جعل المشرّع الفلسطيني تنظيم عمل المؤسسات العامة - كما إنشائها - صلاحيةً بيد مجلس الوزراء كونه الأقدر على وضع القواعد الإدارية التي تتعلّق بتنظيم وتسيير المرفق العام بعد إنشائه، فهي صلاحية تنفيذية إدارية يجب أن تكون الكلمة العليا فيها للسلطة التنفيذية لا السلطة التشريعية.

[8]

معن ادعيس، المؤسسات العامة والسلطة التنفيذية الفلسطينية، منشورات الهيئة الفلسطينية المستقلة لحقوق المواطن، سلسلة تقارير قانونية، رام الله 2003، ص33.

[9]

انظر الجزء الثاني من الدراسة والمتعلق بالقوانين والأنظمة الناظمة للشؤون المالية والإدارية للمؤسسات العامة.

[10]

محمد عبد الباسط، القانون الإداري - تنظيم الإدارة - نشاط الإدارة - وسائل الإدارة، دار الفكر الجامعي، الإسكندرية، 

[11]

علي شطناوي، الوجيز في القانون الإداري، دار وائل للنشر والتوزيع، الطبعة الأولى 2003، ص180.

[12]

حمدي القبيلات، الرقابة الإدارية والمالية على الأجهزة الحكومية، مكتبة دار الثقافة للنشر والتوزيع/ عمان، ص75.

[13]

جورج فودال وبيار دلفولفيه، القانون الإداري، الجزء الثاني، ترجمة منصور القاضي، المؤسسة الجامعية للدراسات والنشر والتوزيع / بيروت، الطبعة الأولى 2001، ص307.

[14]

نصّت المادة 57 من النظام الداخلي للمجلس التشريعي الفلسطيني على انه: “للجان من خلال رؤسائها أن تطلب من أي وزير أو مسؤول في مؤسسات السلطة الوطنية معلومات أو إيضاحات تتعلّق بالموضوعات المطروحة عليها أو التي تدخل ضمن اختصاصها”.

[15]

على الرغم من عدم تشكيل هذه الهيئة حتى تاريخ إعداد هذا التقرير، إلا أن دورها المهم الذي يمكن أن تلعبه في الرقابة على نزاهة المؤسسات العامة عند تشكيلها يحتّم علينا ذكرها كجهاز رقابي له غطاؤه القانوني.